從陜西“三小”看食品安全標準如何落地生根
2015年10月1日，我國新修訂的食品安全法施行。習近平總書(shū)記指出，要切實(shí)加強食品藥品安全監管，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系。一年來(lái)，“史上最嚴”食品安全法落實(shí)效果如何？我國食品安全治理體系距離“四個(gè)最嚴”的目標還有多遠？陜西將“三小”納入監管的探索與創(chuàng )新，為落實(shí)食品安全法提供了可參考借鑒的經(jīng)驗和樣本。
配套條例“兩小”變“三小”
小作坊、小餐飲、小攤販在我國存在已久，量大面廣、流動(dòng)性強，常常游離于食品安全監管之外。新食品安全法出臺后，“最嚴謹的標準”如何適用于“三小”治理？還有哪些難題待解？
解決地方立法難題，陜西將服務(wù)人群達1400多萬(wàn)人的“三小”納入監管范圍。
“《食品安全法》去年4月24日修訂通過(guò)后，我們在去年7月30日就通過(guò)了‘三小條例’，并自今年1月1日實(shí)施，從全國范圍來(lái)看，我們是最早出臺相關(guān)配套條例的省份。”陜西省食品藥品監督管理局政策法規處副處長(cháng)宋健說(shuō)。
據陜西省食藥監局不完全統計，陜西“三小”總數在10萬(wàn)戶(hù)左右，從業(yè)人數30萬(wàn)左右，服務(wù)群體達1400萬(wàn)人左右。量大面廣、條件簡(jiǎn)陋、分散經(jīng)營(yíng)、從業(yè)人員很多不具備最基本的食品安全意識，如何制定行之有效的監管標準，也一直是行業(yè)難題。
“其實(shí)，在2009年《食品安全法》出臺后，省里就啟動(dòng)了‘三小’的地方立法工作，但由于工商、質(zhì)監、食藥監管、衛生、城管等部門(mén)在管理權限劃分等方面不能達成一致意見(jiàn)，草案就擱置了。”陜西食藥監局“三小”整治辦公室主任劉忠琪說(shuō)，直至《食品安全法》修訂，陜西順勢而為，結合前期調研結果，迅速出臺相關(guān)條例。
難題隨之出現?！妒称钒踩ā返谌鶙l明確指出，監管對象是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，也就是通俗說(shuō)的“兩小”，并不包含“小餐飲”。但陜西地方特色小吃種類(lèi)多，經(jīng)營(yíng)方式靈活，這類(lèi)小吃店、小餐館在全省范圍內大量存在，有4.5萬(wàn)多家，并且條件簡(jiǎn)陋，難以達到餐飲業(yè)國家規定的許可條件。各地為加強監管，普遍對其發(fā)放了餐飲服務(wù)許可證。
“由此帶來(lái)的隱患在于，一旦其發(fā)生食品安全事故，食藥監管部門(mén)將承擔違法實(shí)施行政許可的責任。為此，我們在起草過(guò)程中決定將小餐飲的監管納入‘三小條例’調整范圍。”宋健說(shuō)。不過(guò)，省內有立法專(zhuān)家對此提出了質(zhì)疑，認為這樣并不符合上位法。
“后來(lái)，我們利用《食品安全法》修訂草案第三十六條中‘攤販’后面加了一個(gè)‘等’字的有利因素，向全國人大請示，得到了全國人大法制委員會(huì )的支持，使這一內容得以保留。”至此，對小餐飲的監管終于得以被寫(xiě)入條例，宋健說(shuō)。
面對實(shí)際情況避免“一刀切”
增加兩個(gè)硬性標準，嚴設準入門(mén)檻，對酒、醬油、醋生產(chǎn)“視情而定”?！「嗟碾y題還在后面。雖然將“三小”納入監管范圍，可究竟多小才算“三小”？
“現實(shí)中，群眾對‘三小’的理解更多存在于感知層面，并沒(méi)有一個(gè)量化的定義。‘三小條例’對小作坊、小餐飲申請許可的門(mén)檻較低，實(shí)踐中也可能促使一些企業(yè)放棄生產(chǎn)或餐飲服務(wù)許可證，轉而申請小作坊、小餐飲許可證，導致法規不能引導企業(yè)積極做大做強。”宋健說(shuō)。
于是，經(jīng)過(guò)反復調查、研究，陜西省食藥監局為“三小”增加了兩個(gè)硬性標準，即主體須為個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)規定經(jīng)營(yíng)面積在50平方米以上的餐飲單位不適用于“三小條例”。
另一方面，小作坊、小餐飲銷(xiāo)售范圍廣、食用人群大，為保證其食品安全，準入門(mén)檻的設置非常重要。而近年來(lái)，人大立法對新設許可限制十分嚴格。經(jīng)過(guò)反復論證并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )，陜西最終確認小作坊、小餐飲這兩項許可保留，許可證有效期分別為3年和2年。
對于小攤販，劉忠琪介紹說(shuō)：“考慮到攤販規模小、經(jīng)濟能力有限，‘三小條例’規定由市容或城建部門(mén)對其實(shí)行登記備案；鑒于其流動(dòng)性較強，登記卡有效期設定為一年，要求攤販必須在劃定的場(chǎng)地和規定的時(shí)間經(jīng)營(yíng)。”
除此以外，“三小條例”中還專(zhuān)門(mén)列出了“負面清單”，以規避“三小”由于水平低、條件差而存在的質(zhì)量風(fēng)險。例如，針對小作坊就規定了禁止生產(chǎn)加工特定人群食品、保健食品、乳制品、飲料、速凍食品等，也禁止其接受委托生產(chǎn)食品或分裝食品。
“當然，條例沒(méi)有一刀切，而是‘視情而定’。”宋健告訴記者，“對于酒、醬油、醋的生產(chǎn)國家是有嚴格限制的，尤其是酒。但自家釀酒在陜南是一種傳統，而且很多小作坊主以此為生，如果都禁止也不切實(shí)際。”經(jīng)過(guò)多年的調研以及長(cháng)達11個(gè)月的人大審議，草案幾經(jīng)修改，最終于今年1月1日正式實(shí)施。
接地氣做好標準解釋
入戶(hù)宣傳、詳解條例，讓最嚴標準可理解、可執行。9月的一天，陳正博在西安市雁塔區丈八食品藥品監督管理所工作人員的指導下，填好了食品安全不良信用記錄登記表、餐飲基本情況登記表、食品安全承諾書(shū)。之后，他終于領(lǐng)到了自己在甘家村的“兵哥肉夾饃店”小餐飲許可證。
“開(kāi)店一年多了，那個(gè)時(shí)候還沒(méi)有‘三小條例’。今年三四月份，所里的工作人員到村里通知我們要辦證。”陳正博說(shuō)，“剛開(kāi)始大家都不理解，在村子里做個(gè)小本生意還辦什么證。后來(lái)，工作人員挨家挨戶(hù)做工作，經(jīng)過(guò)詳細的了解，我們覺(jué)得辦了也挺好的。通知中對店面的硬件等有詳細要求，看到這些證，客人也會(huì )放心……”
今年3月，陜西省啟動(dòng)了“三小”綜合整治，主要目標是從事小作坊和小餐飲的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均需取得許可，借助信息系統實(shí)現許可業(yè)務(wù)流程全覆蓋，建立監管信息檔案，進(jìn)行日常監管。
小作坊取得產(chǎn)品檢驗報告，申請到生產(chǎn)許可證，只是相當于踏入了經(jīng)營(yíng)門(mén)檻，那么之后在日常的生產(chǎn)活動(dòng)中，如何才能將各類(lèi)“標準”落到實(shí)處？
“首先還是要讓抽象的‘標準’變成具體的要求，讓經(jīng)營(yíng)者明白到底應該‘怎么做’。”丈八所所長(cháng)曹劍表示，“各種‘條例’‘使用標準’中的要求雖然詳細，卻也過(guò)于抽象。各種化學(xué)名稱(chēng)、投放標準，即便是專(zhuān)業(yè)的檢測工作者，也常常需要拿表核對，對于普通的‘三小’經(jīng)營(yíng)者們來(lái)說(shuō)，要看懂、實(shí)施這些要求其實(shí)非常困難，這也一度是我們工作的難點(diǎn)。”
在采訪(fǎng)中，也有不少從業(yè)者表示，很多時(shí)候只是知道投放一些添加劑可以節約成本，東西的賣(mài)相也更好；至于哪些符合要求、怎樣使用才合乎標準，其實(shí)并不清楚……
“所以我們在執法的過(guò)程中，一個(gè)很重要的工作就是‘翻譯’，把抽象的標準變成實(shí)實(shí)在在的操作方式。”曹劍舉例說(shuō)，比如，含鋁添加劑在饅頭、包子中是禁止添加的，工作人員會(huì )告訴經(jīng)營(yíng)者買(mǎi)泡打粉時(shí)要翻到包裝背面，看清楚產(chǎn)品構成，有“鋁”字出現的就不能購買(mǎi)……
此外，為了進(jìn)一步實(shí)現對所生產(chǎn)食品的監管以及對問(wèn)題食品的追溯，按照“三小條例”的規定，小作坊還需建立生產(chǎn)、銷(xiāo)售臺賬。陜西省食藥監局據此建立“一票通”制度，即小作坊的銷(xiāo)售憑證。
票據內容包括小作坊名稱(chēng)、地址、許可證號、產(chǎn)品名稱(chēng)、規格、數量、單價(jià)、合計、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期、供貨日期、購貨單位、收貨人、開(kāi)票人、聯(lián)系電話(huà)等信息、流水號。
“這樣一旦哪批食品出現安全問(wèn)題，就可以追溯來(lái)源，追究責任。”雁塔區食藥監局食品監管科科長(cháng)陳春歌說(shuō)，“第二季度，我們依據‘三小條例’，對未取得經(jīng)營(yíng)許可證、未建立生產(chǎn)臺賬等違法行為進(jìn)行了密集檢查，目前已經(jīng)立案處罰的案件有20多起了……”
看得懂才能執行好
翻開(kāi)《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》，硫酸鋁鉀、硫酸鋁銨等化學(xué)名詞撲面而來(lái)，還有“殘留量≤100mg/kg”這種精確的衡量標準。正如受訪(fǎng)者所言，標準的確嚴謹，但對于很多從業(yè)者而言，只怕是連“看得懂”都很難做到。
而在采訪(fǎng)中印象最深的，則是一份在很多個(gè)小店中都出現、內容又各不相同的“操作寶典”——加工醬肉的小作坊主收到的寶典上會(huì )寫(xiě)著(zhù)：每10公斤的肉類(lèi)產(chǎn)品亞硝酸鹽類(lèi)添加劑不能超過(guò)5克；賣(mài)油條商販的寶典上則注明，在炸油條時(shí)含鋁添加劑最好用某某代替……用很多店主的話(huà)說(shuō)，“這下終于知道該怎么做了。”
誠然，食品安全標準是《食品安全法》確立的重要依據，也是執法的重要基礎。而另一方面，所謂“最嚴謹的標準”，卻也并不僅僅在于完善食品安全標準體系，更應強化標準制定和執行之間的有效銜接，真正使標準發(fā)揮作用與效能。需知，標準并非“高高在上”的條框，要真正呵護“舌尖上的安全”，“紙面文章”必須“落到實(shí)處”。
來(lái)源：中國食品報
來(lái)源：中國食品報
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